By Майбутнє України тісно пов’язане із боротьбою з корупцією. Український уряд взяв на себе десятки зобов’язань перед своїми громадянами, міжнародними партнерами та потенційними інвесторами по створенню ефективних механізмів та інституцій для запобігання корупції. На тлі всіх скандалів і марних очікувань, що відбуваються на національному рівні, залишається одне недооцінене поле дій, яке надає надію – це новостворені об’єднані територіальні громади (ОТГ) – які завдяки реформі децентралізації влади починають з нуля будувати системи та процеси місцевого самоврядування.
Організація Глобал Ком’юнітіз (Global Communities), яка виконує проект Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE), працює з 50 об’єднаними громадами у семи областях України і використовує це поле як вхідну точку для вмонтування механізмів запобігання корупції у базові системи і процедури місцевого урядування, нейтралізуючи корупційні ризики знизу і допомагаючи створювати громади, де нема місця для корупції. У результаті впровадження 100-денного пілотного проекту реалізованого DOBRE спільно з громадським партнерством “За прозорі місцеві бюджети!” під керівництвом Одеського комітету виборців України, DOBRE зробила три основних висновки, які додають оптимізму перспективі запобігання корупції на місцях. Проект запропонував кожній новоствореній громаді низку антикорупційних інструментів, а також коуч-підтримку для їх впровадження і розроблення необхідної нормативно-правової бази. Основні показники і результати роботи – в інфографіці, а висновки – нижче.
По-перше, вікно можливостей для побудови доброчесного урядування зараз відкрите, але це не надовго. Нова адміністративна одиниця – об’єднана територіальна громада (ОТГ) – має величезну перспективу для встановлення ряду запобіжників, які ускладнять місцевим чиновникам зловживання владою та фінансами. Новопризначені лідери громад зараз зацікавлені в тому, щоб отримати довіру своїх громадян та добре керувати і довести свою спроможність перед регіональною та державною владою.
Світлана Спажева, голова Покровської ОТГ, особисто відвідувала тренінги, запропоновані програмою. І її мотивація цілком практична. “Для мене краще забезпечити відкритість і прозороість використання бюджетних коштів, щоб жителі громади мали змогу бачити, як приймаються рішення та які у нас труднощі. Це дозволить уникнути недовіри та мільйону запитань від громадян. Антикорупційні інструменти дозволяють мені почуватися безпечніше”, – розмірковувала вона на початку проекту в серпні 2017 року.
Набагато легше не дати корупції захопити новостворену громаду, ніж намагатись викоренити її з уже існуючих громад. Це стосується особливо тих громад, де міський або селищний голова тривалий час перебуває на посаді, не маючи конкурентів, контролює все і ділиться з ким потрібно.
У той же час, вікно можливостей для впровадження системи, яка захистить від корупції, невелике і вже скоро закриється. Бюджет громад з року в рік зростає, і відсутність запобіжників дуже скоро дозволить місцевим чиновникам відчути смак зловживань своїми перевагами.
DOBRE з’ясувала, що чим бідніша громада, тим вона більш сприйнятлива до застосування антикорупційних інструментів. Громади, які знаходяться в кінці списку фінансової спроможності, прагнули прийняти стільки антикорупційних інструментів, скільки потребували. Деякі з них прийняли вдвічі більше інструментів, ніж їм запропонував проект. Керівництво громади відчуває, що їм нема чого втрачати, запровадивши систему контролю, оскільки їхній “фінансовий пиріг” досить скромний. В той же час, багатші громади проявили найбільшу несприйнятливість до введення будь-якого з інструментів.
Дві потужні громади-партнери DOBRE під різними претекстами наразі не впровадили жодного інструменту. “Для нас це не важливо, ми їх не потребуємо”, – пояснював один із керівників громади. Вони вважають, що немає потреби думати про нецільове використання коштів, оскільки грошей вистачає. В той час, коли у громадах з нижчим рівнем добробуту маємо ситуацію, яка сприяє боротьбі з корупцією, то для громад, які зараз почуваються комфортніше, затягування із формуванням системи контролю може обернутися проти них, коли при залученні інвестицій вони не зможуть показати дієвих механізмів нагляду. Таким чином, антикорупційна боротьба має більше шансів на успіх, якщо допомагати новоствореним громадам одразу після об’єднання запроваджувати системи внутрішнього контролю і практики доброчесності.
По-друге, органи місцевого самоврядування, за рідкісними винятками, мало знають про те, як запобігати корупції, і лідери громади можуть зіткнутися із наслідками необізнаності, які підірвуть довіру мешканців. Кожна громада повинна розробити та прийняти низку нормативно-правових документів, які б запроваджували практику запобігання корупції. Для цього спочатку потрібно знайти людей, які б уміли складати необхідні нормативно-правові акти. У перші два роки лідери громад мають так багато термінових справ, пріоритетних обов’язків і надокучливих питань, що допомога експертів, які знають закони, розуміють місцеві умови та потреби громади, могла б слугувати їм дороговказом.
Наприклад, багато муніципалітетів створюють комунальні підприємства із надання таких послуг, як водопостачання, забезпечення електроенергією чи утилізації твердих побутових відходів. Щоб забезпечити їх прозору діяльність і можливість для жителів громади контролювати якість послуг, логічним кроком було б створення наглядової ради комунального підприємства, яка б контролювала прийом на роботу та укладання договорів, реагування на відгуки від населення про якість послуг, сигнали про невідкладні потреби. Небагато громад знають, що такий механізм нагляду може працювати на користь місцевого самоврядування та залучати місцевих мешканців до громадського нагляду.
Дмитро Іванюк, голова Білоберізької громади, яка першою прийняла антикорупційний інструмент, відзначив своєчасність такого кроку. “Ми не мали жодних проблем в раді із прийняттям нормативно-правових актів про наглядову раду КП”, – сказав він. – “Тому що це саме те, що нам зараз потрібно для створення нової муніципальної структури такою, якою вона повинна бути.”
Інший приклад – це процедура врегулювання конфлікту інтересів, яка виявилася найпопулярнішим антикорупційним інструментом для громад-партнерів DOBRE: 14 з 25 ОТГ розробили та затвердили відповідну політику як перший крок із запобігання корупції. Україна прийняла правила щодо конфлікту інтересів відносно недавно, але ні обрані місцеві посадовці, ні виконавчий персонал в громадах не знають, що це означає, і як до цього підійти. Часто місцеві чиновники стикаються із порушеннями та сплачують штрафи через це нерозуміння.
Наталя Озерянська, заступник голови Олександрівської громади, коментує: “Члени ради брали участь у голосуванні по тих питаннях, де у них виникав конфлікт інтересів. Вони навіть не думали про це, поки не почули на тренінгу.”
Боязнь порушень та чутки про наслідки можуть стримувати місцеву владу від прийняття рішень та виконання своїх повноважень. Але, коли вони з’ясовують, що таке конфлікт інтересів та як його вирішити, прийняття рішень стає простішим і комфортнішим для них.
Голова Кочубеївської громади зазначив, що голосування зараз проходять легше: “Після тренінгу наші депутати знають, що це таке. Вони зразу говорять, якщо мають конфлікт інтересів, і утримуються від обговорення та голосування по відповідному питанню.” Таким чином, для досягнення цілей, антикорупційні гасла та експерти повинні не лякати посадовців, а пояснювати представникам влади переваги використання механізмів запобігання корупції.
По-третє, запобігання корупції не має єдиного власника; всі зацікавлені сторони повинні виконувати свою частину роботи. Спочатку DOBRE планувала зосередити зусилля по запобіганню корупції на активних громадянах та місцевих громадських організаціях. Проте, після перших дискусій з мешканцями громад та їх лідерами, було зроблено висновки, що всі ключові зацікавлені сторони повинні бути залучені – керівництво громади (голова або заступники голови), члени ради, службовці виконкомів, старости, лідери громадської думки, місцеві підприємці та активісти. Зосередження уваги на одному тільки громадянському суспільстві не спрацює, якщо у громаді в принципі не існує механізмів контролю за процесом управління та витрачанням коштів. Для того, щоб запустити ці механізми, не обійтися без підтримки посадовців, і тому представники органів влади повинні бути залучені до цієї справи.
Вікторія Багрій, головний юрист Верхнянської громади, зазначила: “Антикорупційна рада нашої громади складається з представників кожного населеного пункту, включаючи тих, хто знає закони та нормативну базу. Це активні громадяни, які дійсно щомісяця збиратимуться та працюватимуть”.
В Олександрівській громаді до антикорупційної ради захотіли приєднатися кілька депутатів. “Ми створили дві робочі групи, зустрічалися та обговорили всі деталі, і вирішили розширити членство у раді, щоб включити як громадян, так і депутатів, які висловили зацікавленість у такій роботі”, – розповідає Наталія Озерянська.
Саме інклюзивні антикорупційні команди з представників місцевої влади, активістів та експертів спроможні зробити так, щоб антикорупційні інструменти запрацювали та запобігати саботажу прийнятих правил або замовчуванню питань, які потребують уваги.
“Допомога зовнішнього коуча, який супроводжує громаду в процесі впровадження антикорупційних інструментів — надає потрібні знання, розробляє проекти нормативно-правових актів, стимулює посадовців не відкладати їх прийняття “у довгу скриню” — є критично важливою для успіху. Адже в громадах дуже часто просто фізично немає достатньо компетентних та мотивованих посадовців або місцевих експертів, які можуть розробити та підготувати для впровадження необхідні інструменти”, – підкреслює Анатолій Бойко, координатор Громадського Партнерства “За прозорі місцеві бюджети!”.
Впровадження антикорупційних інструментів – це лише початок шляху до доброчесного урядування. Щоб досягти стійких результатів, інформування мешканців на місцях та залучення громадян є найважливішими наступними кроками. Всі нещодавно прийняті нормативно-правові акти та інструменти запобігання корупції залишаться на папері, якщо мешканці громади не знатимуть про них, або не вмітимуть їх використовувати. Дотримання стандартів належного урядування означає, що влада активно шукає зворотного зв’язку з громадськістю у процесі прийняття рішень та забезпечує прозорість усіх процесів, пов’язаних із бюджетами та майном громади. Такий підхід не тільки зменшить місце для корупції, але також принесе ще більшу користь.
Як зазначає Наталя Озерянська: “Бажання працювати прозоро та доступність механізмів запобігання корупції є дуже важливими. Сучасна громада не може без них функціонувати, тому що ці речі зближують людей та владу. Це спосіб підвищити довіру громадян до керівництва”.
Антикорупційний тренінг в Асканіє-Новій ОТГ
