By 
Осенью Украина планирует начать широкомасштабную административно-территориальную реформу. В результате ее проведения из привычных для нас названий административно-территориальных единиц – областей, районов, городов, поселков и сел – в употреблении останутся лишь районы. Впрочем, дело не ограничится лишь внедрением новых названий территориальных единиц. Коренным образом должно измениться не только административно-территориальное устройство государства, но и действующая система управления делами общества. Она, в частности, предусматривает максимальную децентрализацию власти, формирование территориальных общин на принципиально новой основе, передачу дополнительных полномочий местным органам власти.
По замыслу авторов административно-территориальной реформы, все это должно существенно улучшить качество административных услуг, повысить эффективность и оперативность работы управленческого аппарата, обеспечить полноту функционирования отдельных территорий и страны в целом, улучшить качество жизни украинского населения, ускорить реализацию экономических и политических реформ.
Как административно-территориальная реформа скажется на ситуации в сельской местности, где проживает около трети наших сограждан, на начатой в прежние годы земельной реформе? Об этом говорим с главным юридическим советником Проекта USAID «АгроИнвест» Павлом КУЛИНИЧЕМ.
– По какому принципу в соответствии с требованиями административно-территориальной реформы будут формироваться территориальные общины, и чем принципиально они будут отличаться от нынешних?
– Проведение административно-территориальной реформы ставит цель существенно повысить качество жизни населения, в том числе, сельского, путем формирования более крупных территориальных общин на основе добровольного объединения территорий, человеческих, финансовых, природных и других ресурсов нынешних территориальных общин сел, поселков и городов. Органы местного самоуправления должны иметь не декларативную, а реальную власть, реальные полномочия. Ведь еще в 1998 году Украина присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающей организацию местного самоуправления на основе его повсеместности и субсидиарности.
Принцип повсеместности местного самоуправления означает, что оно должно охватывать всю территорию страны, а принцип субсидиарности гласит, что органы местного самоуправления территориальных общин (коммун и пр.) должны сами решать все вопросы местной жизни, за исключением тех, которые могут быть решены лишь на более высоких ступенях публичной власти – национальном, региональном или районном.
Пришло время для внедрения принципов этой Хартии и в жизнь нашего государства. Что для этого нужно, кроме законодательного закрепления упомянутых полномочий? Необходима концентрация финансовых и других ресурсов, которые сейчас рассеяны по селам и другим мелким населенным пунктам. Поэтому проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», который недавно был зарегистрирован Президентом Украины в Верховной Раде, предлагает придать территориальной общине другие черты. И создать «жизнеспособные территориальные общины».
По действующему украинскому законодательству, территориальными общинами являются общины села, поселка и города. И они распространяют свою власть, соответственно, лишь на территорию сел, поселков и городов. Это составляет около 4-5% всей территории Украины.
Вместе с тем, в европейских развитых странах в основу организации власти положен принцип повсеместности местного самоуправления. А основой местного самоуправления являются реальные властные полномочия общин. Из-за того, что в Украине такие принципы не внедрены, мы имеем много сложностей.
– Какими полномочиями административно-территориальная реформа будет наделять жизнеспособные территориальные общины, и как их реализация скажется на социально-экономическом развитии сельских территорий, на уровне и качестве жизни сельского населения?
– Действующая Конституция Украины предусматривает, что территориальная община – это совокупность граждан, проживающих на территории села, поселка или города. Теперь предлагается положить в основу этого понятия территорию с соответствующими человеческими и другими ресурсами.
По замыслу авторов реформы, жизнеспособные территориальные общины создаются путем добровольного объединения мелких территориальных общин сел, поселков и городов. Они будут наделяться полномочиями решать преимущественное большинство вопросов социального развития и жизнедеятельности граждан не только в пределах населенных пунктов, но и за их пределами. Функции местного самоуправления будут осуществлять советы новосозданных общин, которые будут действовать вместо сельских, поселковых и городских советов. На районном и региональном уровнях местного самоуправления будут действовать районные и региональные советы, которые в отличие от нынешних районных и областных советов будут создавать исполнительные комитеты для решения общих вопросов территориальных общин в пределах района и региона.
Вместе с тем, органы государственной власти существенно ограничиваются в решении вопросов жизнедеятельности территориальных общин. В частности, в рамках конституционной реформы будут ликвидированы районные и областные государственные администрации как органы исполнительной власти, осуществляющие такую власть от имени государства. Их полномочия будут разделены между районными и региональными (поскольку области трансформируются в регионы) советами (их исполнительными комитетами), а также между советами жизнеспособных территориальных общин.
Также должна быть проведена ревизия налогового законодательства, чтобы часть налоговых поступлений направить в бюджеты территориальных общин для финансового обеспечения ими новых властных полномочий.
– Как реализация административно-территориальной реформы зацепит интересы собственников земли, включительно с той, что используется для товарного сельскохозяйственного производства?
– Этот касается широкого спектра вопросов развития земельного законодательства. Дело в том, что Конституция меняет административно-территориальное устройство. Теперь вся территория Украины будет находиться в ведении территориальных общин. Это значит, что мы должны четко определить пределы действия полномочий их органов власти.
О чем речь? Границы районов на сегодня четко определены. Значит можно с уверенностью сказать, на какую именно территорию распространяются полномочия районной власти. Подобное можно сказать и об области. И хотя она теперь называется регионом, ее границы также четко определены и никто их менять не будет. Поэтому четко мы будем знать, на какую территорию распространяются полномочия региональных органов власти.
С территориальными общинами все намного сложнее. Как по мне, авторы административно-территориальной реформы некоторые аспекты просто не приняли во внимание, а они способны в перспективе породить значительные проблемы.
– О каких аспектах идет речь, и какие угрозы вы видите?
– Начну с постановления Кабинета Министров от 8 апреля 2015 года «Об утверждении методики формирования жизнеспособных территориальных общин». Оно было разработано для реализации Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин». И в этом постановлении отмечено, что границы территории жизнеспособной территориальной общины определяются по внешним границам юрисдикции советов территориальных общин, входящих в ее состав.
Скажу проще – территория жизнеспособной территориальной общины должна включать территории территориальных общин, входящих в ее состав, и быть неразрывной. Но вот беда – эти территории включают лишь территории населенных пунктов. Если создастся жизнеспособная территориальная община с собственной территорией, то автоматически в этот момент прекращается существование территории существующих сегодня территориальных общин сел, поселков и городов. Они перестают быть административно-территориальными единицами.
Идем дальше. Есть сельский совет, поселковый и городской. Их полномочия ограничиваются территорией населенного пункта, и, намекает постановление Кабинета Министров, территорией за пределами населенных пунктов. Однако, к сожалению, она остается не определенной. Я это утверждаю, базируясь на нашей практике. Поэтому возникает вопрос – как при таких обстоятельствах, особенно в сельской местности, определять территорию жизнеспособной территориальной общины?
– Но ведь территории, на которые распространялись полномочия сельских советов, сложились еще в советские времена. Что с тех пор поменялось?
– Тогда территории сельских советов определялись границами землевладения коллективных сельскохозяйственных предприятий. Но со временем их не стало. На месте бывших колхозов и совхозов появились субъекты хозяйствования рыночного типа. Они дробились, объединялись, распадались, снимались с реестра. Приходили агрохолдинги и арендовали землю у крестьян. Поэтому предыдущее территориальное деление в сельской местности фактически развалилось.
Сейчас эти границы нужно возобновлять. Это даст возможность определить внешние границы земель жизнеспособных территориальных общин. Чтобы знать, по крайней мере, где заканчиваются полномочия совета одной территориальной общины и где начинаются полномочия совета другой территориальной общины.
В Верховной Раде уже зарегистрировано несколько законопроектов об усилении роли сельских, поселковых и городских советов в распоряжении землями за пределами населенных пунктов. Один из них определенно будет принят. Он готовится профильным парламентским комитетом к первому чтению.
Законопроект предусматривает, что полномочия сельских, поселковых и городских советов распространятся и на земли государственной собственности, расположенные за пределами населенных пунктов. Причем эти земли почти полностью будут переданы в коммунальную собственность соответствующих общин. Принятие такого закона позволит существенно упростить формирование ключевого ресурса развития всех территориальных общин, особенно сельских – земли, полноправным хозяином которой будет территориальная община. Однако земля территориальной общины будет находиться исключительно в ее границах, которые нужно еще определить: сначала в землеустроительной документации, потом закрепить на местности и, наконец, зарегистрировать в Государственном земельном кадастре. На все это нужны немалые средства.
– Учитывает ли административно-территориальная реформа особенности сельских населенных пунктов?
– У нас одна жизнеспособная территориальная община может включать до 10 мелких сел. Поэтому учитывать особенности каждого будет сложно. А все потому, что соответствующие механизмы в административно-территориальной реформе не закладываются. По крайней мере, я их не вижу.
Например, жители села уже не составляют территориальную общину, значит уже не могут собраться на сход для решения того или иного вопроса касательно их жизнедеятельности. В таком случае им придется полностью полагаться на совет жизнеспособной территориальной общины. Но где гарантия, что он примет его во внимание?
Согласно уже упомянутому правительственному постановлению от 8 апреля 2015 года, расстояние от населенных пунктов до административного центра при наличии дорог с твёрдым покрытием может составлять 20-25 км. Вопрос – способен ли будет орган власти, географически очень отдаленный от некоторых сел, в деталях чувствовать потребности их жителей? Лично я в этом не уверен. А административно-территориальная реформа, по замыслу ее разработчиков, как раз и предусматривает приближение власти к потребностям населения, повышение эффективности ее действий.
Очевидно, нужно подумать о том, чтобы предоставить жителям всех сел возможность определять проблемы, с которыми они сталкиваются, а по возможности – и решать их самостоятельно, не ожидая решения советов жизнеспособных территориальных общин. По крайней мере, иметь возможность их юридически определять и передавать на рассмотрение местным органам власти.
– Не усложнит ли административно-территориальная реформа и без того непростые вопросы о регистрации земель сельскохозяйственного назначения?
– Пока что регистрация земельных участков осуществляется не ниже, чем на районном уровне. Поэтому никаких осложнений в этом вопросе не предусматривается.
Сейчас обсуждается вопрос о передаче полномочий, связанных с регистрацией земель сельскохозяйственного назначения, местным советам. Тут есть определенные преимущества, но есть и недостатки. После объединения нынешних общин в жизнеспособные территориальные общины могут возникнуть определенные проблемы. И они будут обусловлены отсутствием внешних границ территорий этих новосозданных общин. Тогда будет сложно разобраться, чья это земля и имеет ли право осуществлять на ней свои полномочия совет той или иной жизнеспособной территориальной общины.
Я не вижу, чтобы украинская власть, планируя проведение административно-территориальной реформы, осознавала необходимость выделения средств на проведение землеустроительных работ. Они нужны для уточнения линий прохождения между территориями новосозданных территориальных общин.
Это очень важно. Ведь речь не только о границах земельных участков, а и о границах распространения полномочий новосозданных органов власти территориальных общин. Подчеркиваю: конституционная реформа предусматривает передачу значительной части властных полномочий от органов государственной власти областного и районного уровней именно органам власти территориальных общин. Но без официального определения границ территорий жизнеспособных общин реализация переданных им властных полномочий может существенно усложниться, обусловит принятие советами общин нелегитимных решений по земельным вопросам и вызовет лавину земельных споров.
– Как административно-территориальная реформа скажется на реализации земельной реформы – она ее ускорит или, наоборот, замедлит ее действие?
– Она улучшит качество земельной реформы. Ведь много полномочий, в том числе, и таких, которые касаются распоряжения землями в пределах и за пределами населенных пунктов, будут решаться органами власти, расположенными ближе к жителям, составляющим население территориальной общины. Соответственно, такой орган власти лучше будет чувствовать потребности этих жителей.
Вместе с тем, если не будут приняты меры по четкому определению границ новосозданных жизнеспособных территориальных общин, о чем мы уже говорили, то земельная реформа может, наоборот, замедлиться.
Поэтому пришло время принятия ответственных решений. Главное теперь, чтобы они были правильными и обеспечивали действенность административно-территориальной реформы. А заодно – и земельной реформы.
Максим НАЗАРЕНКО,
Национальный пресс-клуб по аграрным и земельным вопросам
