By Такой механизм на рассмотрение общественности вскоре должны предложить специалисты Проекта USAID «АгроИнвест». Они разработали законопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», считая эту работу крайне актуальной. Ведь 1 января 2016 года может быть отменен мораторий на покупку-продажу земель сельскохозяйственного назначения в Украине.
Об особенностях нового законопроекта и перспективах его принятия мы разговариваем с главным юридическим советником Проекта USAID «АгроИнвест» Павлом КУЛИНИЧЕМ.
– Чем законопроект «АгроИнвеста» «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» принципиально отличается от аналогичных законопроектов, которые уже разрабатывались ранее?
– Наш законопроект существенно отличается от преимущественного большинства своих предшественников. Мы постарались учесть отношение общества к решению такой важной проблемы, как отмена моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения, мнения сельскохозяйственных производителей по этому поводу – мелких, средних и крупных, а также экспертной среды. И предложили принципиально новую модель внедрения рынка земель. Мы ее позиционируем как «мягкую модель», или модель постепенной отмены целой системы запретов.
Постепенность внедрения рынка земель позволит, по нашему мнению, избежать резкого накопления земель сельскохозяйственного назначения одними группами населения и обезземеливания других. С другой стороны, общество также необходимо приучить к комфортному восприятию рынка земель, развенчать целый ворох мифов о том, что он принесет только негатив.
Если мораторий будет отменен по той модели, которую мы предлагаем, рынок некоторое время будет работать с ограничениями. Но постепенные механизмы позволят по ходу отрабатывать то или иное направление, где могут накапливаться проблемы, проводить дерегуляцию, или, наоборот, усиливать юридическое влияние государства в тех или иных вопросах.
– Давайте подробнее поговорим о тех ограничениях, которые вы предлагаете.
– Наш законопроект предлагает установить достаточно узкий круг лиц, которые могут приобретать земли сельскохозяйственного назначения в собственность на первых этапах после отмены моратория на продажу земель, периоды, когда эти лица могут приобретать земли сельскохозяйственного назначения, а также площадь земель, которые эти лица могут приобретать в собственность в течение определенных периодов.
Прежде всего, мы предлагаем, чтобы в течение первых 5 лет отмены моратория (например, с 1 января 2016 года по 1 января 2020 года) земельные участки сельскохозяйственного назначения могли приобретать в собственность лишь граждане Украины, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции на продажу. Речь не только о фермерах, а и о собственниках личных крестьянских хозяйств – это многомиллионная армия производителей. И хотя преимущественное их большинство работает на собственное продовольственное обеспечение, постоянно растет доля тех личных крестьянских хозяйств, которые не только потребляют, но и продают другим выращенную сельскохозяйственную продукцию на рынке.
Также на этом этапе в число покупателей земель сельскохозяйственного назначения предлагаем включить и граждан Украины, имеющих сельскохозяйственное образование или опыт работы в сельском хозяйстве и изъявивших желание создать фермерское или другое семейное хозяйство. Среди таких могут быть наемные работники сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств, выпускники аграрных вузов, изъявившие желание начать собственное дело в селе (семейное фермерское хозяйство и пр.).
– А что касательно других ограничений?
– Другое ограничение касается площади земель, которую можно приобретать в собственность. Так, в течение первой «пятилетки» после отмены моратория граждане, которым предлагается предоставить право приобретать земли сельскохозяйственного назначения в собственность, смогут приобретать в собственность в одни руки не больше 500 гектаров.
Как видите, на этом этапе мы исключаем из круга покупателей земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные юридические лица – те же самые агрохолдинги, которые потенциально имеют больше средств и способны скупить большое количество земель.
Что будет происходить на этом этапе? Когда мы ограничим круг покупателей на рынке, мы ограничим соотношение предложения и спроса в пользу предложения. То есть, цены будут невысокими, значит, земли будут доступны для того круга лиц, которые определены как субъекты, могущие приобретать земли сельскохозяйственного назначения в собственность в течение первых пяти лет после отмены моратория.
Низкие цены, но лишь для ограниченного круга лиц – сельских работающих хозяев. Вот формула нашего рынка на первом этапе. Эта формула предусматривает, что на первом этапе после отмены моратория сельскохозяйственные земли будут двигаться лишь в одном направлении – в собственность граждан Украины, которые лично работают на земле.
– А как быть с юридическими лицами?
– Мы предлагаем предоставить право таким лицам приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения на втором этапе отмены моратория. Если мораторий потеряет силу с 1 января 2016 года, то речь идет о периоде с 1 января 2020 года по 1 января 2025 года. Первое ограничение для этих лиц – упомянутые временные пределы.
Мы также предлагаем ограничить круг юридических лиц, которые будут приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения в этот период, исключительно сельскохозяйственными юридическими лицами.
В данное время, к сожалению, у нас сложилась практика, когда любое юридическое лицо может внести в свои учредительные документы достаточно широкий перечень видов деятельности и отметить, что также может заниматься и другими видами деятельности, которые не запрещены законом. Мы не хотим, чтобы такие юридические лица были допущены как покупатели, по крайней мере, на первых этапах после отмены моратория. Будучи экономически более состоятельными, они способны захватить рынок земель сельскохозяйственного назначения. А он должен быть крестьяноцентрическим, агроцентрическим.
К сельскохозяйственным юридическим лицам наше законодательство относит юридических лиц, которых закон наделяет правом осуществлять исключительно деятельность по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции. Заниматься иными видами деятельности такие юридические лица права не имеют.
К сожалению, ныне у нас немного сельскохозяйственных юридических лиц. К таким относятся фермерские хозяйства, коллективные сельскохозяйственные предприятия, которые уже отмерли, а также сельскохозяйственные производственные кооперативы. Поэтому вместе с открытием рынка земель на втором этапе мы предлагаем принять закон о сельскохозяйственных юридических лицах и определить критерии, которым они должны отвечать. Такой закон сделает возможным создание сельскохозяйственных юридических лиц и в другой организационно-правовой форме, например, в форме общества с ограниченной ответственностью, частного предприятия и пр., уставные документы которых исключительными видами деятельности будут предусматривать производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции.
– Правильно ли я понимаю, что ваша главная цель на первом этапе внедрения рынка земель сельскохозяйственного назначения на базе купли-продажи таких земель – усилить позиции малых и средних производителей?
– Это основная цель нашего законопроекта, но не единственная. Нашими исследованиями установлено, что в данное время основными и достаточно мощными оппонентами отмены моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения являются сельскохозяйственные производители-арендаторы. Наше сельское хозяйство является арендным. И агрохолдинги, и сельскохозяйственные производители меньших масштабов осуществляют свою деятельность на основе аренды крестьянских земельных участков-паев. И они боятся, что в случае отмены моратория их, уже сформированные в течение последних лет, земельные массивы будут разрушены. Например, кто-то выкупит земельный пай посредине поля, и еще несколько в других его местах. В результате такое поле перестанет быть целостным земельным массивом – таким, какой можно беспрепятственно обрабатывать одним сельскохозяйственным товаропроизводителем: ведь его сельскохозяйственной технике придется объезжать чужие земельные участки. Это существенно осложнит обработку полей.
Такой сценарий мы тоже стремимся сделать невозможным. И надеемся, что арендаторы убедятся, что отмена земельного моратория имеет немало преимуществ.
– Вы сказали о небольшой по размерам, а значит доступной для покупателей цене на землю сельскохозяйственного назначения, которая будет реализовываться на первом этапе. А насколько это выгодно для тех, кто захочет ее продать?
– К сожалению, это одно из немногих слабых мест нашего законопроекта, о котором мы должны откровенно говорить. Действительно, продавец земли имеет интерес получить как можно больше денег за нее на рынке. Если он будет иметь много покупателей, то получит значительно больше денег. Для него мягкая форма отмены моратория – худший вариант, чем одномоментная отмена запрета на продажу земли, при котором все свободные средства мировых финансовых рынков будут направлены на скупку украинских черноземов.
Однако пока действует мораторий, крестьянин-собственник вообще не может продать свой пай. А время не жалует никого. Если у собственника земли не будет наследников, то она перейдет государству в виде выморочного наследства. Тут выбирать собственнику. За проданную землю он получит на первом этапе небольшие деньги, но они будут больше мизерной арендной платы. А, может, кто-то и не будет спешить продавать землю и подождет до расширения круга покупателей.
Думаю, отмену моратория необходимо сопровождать серьезной разъяснительной работой. Только так можно надеяться на успешные действия.
– Сколько вообще этапов предусматривает внедрение свободного рынка земель сельскохозяйственного назначения? И на каком этапе к купле-продаже земель в Украине могут присоединиться иностранцы?
– Пока что мы отразили в нашем законопроекте 2 этапа: в случае отмены моратория с 1 января 2016 года их временными рамками могут быть 2016-2020 годы и 2020-2025 годы. Мы не можем предлагать какие-то еще новые этапы, не зная точно, какие проблемы возникнут во время этих двух этапов. В зависимости от этих проблем можно позже, уже после наступления первого или второго этапов, внедрить или еще один этап с определенными ограничениями, скажем, с 2025 по 2030 год. Или же совсем никаких ограничений не вводить.
Однако при всех этих вариантах иностранцы как потенциальные покупатели земель сельскохозяйственного назначения остаются у нас вне закона. Сейчас в Земельном кодексе действует норма о том, что иностранцам и гражданам-юридическим лицам не позволяется приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения в Украине. Эту норму мы не собираемся нашим законом менять.
– Как к вашей работе над законопроектом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» отнеслись в Министерстве аграрной политики и продовольствия, в других государственных структурах и общественных институциях, которые занимаются земельными вопросами?
– Мы сообщили о своей работе в профильное министерство, они попросили познакомить их с готовыми наработками, и мы планируем это сделать. В главном земельном ведомстве – Государственной службе по вопросам геодезии и картографии – отметили, что также работают ныне над аналогичным законом и предложили на определенном этапе объединить усилия. Или предложить сотрудничество, или, возможно, объединить законопроекты. Но это будет видно дальше. Сейчас мы готовим наш законопроект к публичному обсуждению.
– Мы уже упоминали, что законопроект об обороте земель сельскохозяйственного назначения готовится не впервые. Почему до сих пор не удавалось принять такой закон?
– Действительно, соответствующие законопроекты готовились, в частности, и я был привлечен к работе над одним из них. Он был более радикальным по содержанию. Имея сегодняшний опыт, думаю, тогдашний подход мог вызвать более нервное восприятие у участников рынка, и вообще имел бы отрицательное влияние.
Вопрос очень сложен, его нельзя решать впопыхах, это видно и по отношению экспертной среды, Верховной Рады. Безусловно, принятие непродуманного законопроекта могло бы даже усилить те отрицательные последствия, которые вызваны мораторием.
– Успеет ли Верховная Рада до 1 января 2016 года принять закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и прекратить действие земельного моратория? Какова перспектива относительно этого у законопроекта «АгроИнвеста»?
– Стоит напомнить действующую законодательную формулу снятия моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения. Он отменяется не 1 января 2016 года, а не раньше 1 января 2016 года при условии принятия закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Это означает, что если 1 января такого закона не будет, то мораторий будет действовать и дальше.
Времени до 1 января осталось мало. И в этот период у нас будет целый ряд важных общественно-политических событий, в частности, местные выборы. А это означает, что наш политикум будет занят этими выборами, поэтому не захочет отягощаться дополнительной разъяснительной работой, и не захочет раздражать избирателя такой законодательной инициативой. Поэтому с каждым днем приближения к Новому году перспективы относительно отмены моратория с 1 января 2016 года в Украине ухудшаются. Возможно, для открытия рынка сельскохозяйственных угодий на основании любого законопроекта – нашего или другого – осталось мало времени.
Вместе с тем, можно перенести отмену моратория, скажем, на середину 2016 года или на 1 января 2017 года. Это будет зависеть от того, как быстро мы продвинемся с принятием закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Думаю, что работа начнется не раньше, чем закончатся местные выборы. Принять закон в этом году тоже вряд ли удастся. Но начать процедуру его рассмотрения в Верховной Раде можно и даже нужно. Чтобы иметь новый закон где-то уже в І квартале 2016 года. И чтобы общество уже начало привыкать к таким серьезным новшествам. Важно, чтобы все поняли, что отмена моратория – не самоцель, а инструмент внедрения рынка, который во всех странах мира является двигательной силой развития экономики.
Михаил ВЕРНИГОРА,
Национальный пресс-клуб по аграрным и земельным вопросам
